都市整備委員会 神宮外苑再開発について 原田あきら都議(杉並区選出)
○原田委員
それでは、神宮外苑地区地区計画について、予算特別委員会に引き続き質疑をさせていただきます。
予特でやり切れなかった質問や、かなり細かいマニアックな質問などが残っておりまして、一つ一つ確認していきたいと思います。
予特質疑で知事は、民間事業者が先人の思いや歴史にも思いをはせながら、一本一本の樹木を大切に扱っているとかばい、今回の計画により、新たな神宮外苑として次世代につなげていくことは創建の趣旨にかなったものと、根拠不明の答弁をされました。
イチョウ並木の眺望点脇に設置された明治神宮外苑之記、これ読まれたことが知事はあるんでしょうか。そこにはこうあります。外苑内には、聖徳記念絵画館を中心に、野球場、競技場その他多くの優れた運動施設が設けられ、明治天皇のご仁徳をおしのびしつつ、青少年の心身鍛錬の場として、あるいは遊歩を楽しむ人々の憩いの苑として、崇高森厳の気みなぎる内苑−−明治神宮のことですね、と相まって造成されたもので、永く後世に残されるものでありますと書かれているわけです。大正十五年十月、明治神宮奉賛会徳川家達。まさにこれが創建の趣旨ですよ。
超高層ビルを建て、ホテルを建て、庶民のスポーツの場を多数奪い、内苑と共に百年かけて育った崇高森厳の気みなぎる森やイチョウ並木の一部を切り倒した。そんな神宮外苑を次世代に手渡すことが創建の趣旨に合わないことは明白です。
予算特別委員会では、事業者や都の、極力緑は守るという言葉に幾つものごまかしが含まれていることを指摘しました。
「公園まちづくり制度」の「緑地等」は、建国記念文庫の森を伐採して整備される
ここで新たに指摘をさせていただきますが、事業者は、この計画で緑地や樹木の保全に対して、実は都民に対して二つの約束をしています。一つは、樹木の伐採をしたら、伐採本数を上回って新植する、新しく植えるということ。もう一つの約束は、今回、都市計画明治公園の区域を公園まちづくり制度という手続も使って一部除外するために、その代わりとして、除外する区域の面積の六〇％に当たる面積を緑地等にするという約束なんです。二つの環境破壊が行われるので、それを補うには、その約束が一つ一つ守られなければならないことはいうまでもありません。
しかし、今回の計画を見るにつけ、どうしてもそうした敷地が残っている、増えるように見えないわけです。もしかして、樹木伐採後に植え替える木の面積と、都市計画公園区域を外す代わりに設置を約束した緑地等をダブルカウントしていないか、不安が募ってまいりました。
そこで一点確認します。本計画では、公園まちづくり制度の取決めとして都市計画公園の一部区域を外す代わりに、外した区域の面積の六〇％を緑地等にするといってきましたが、その区域内の緑地等には、新たに植樹する木は含まれているか。
○小野都市づくり政策部長
本計画では、公園まちづくり制度の活用により、公園計画区域から外す区域における緑地等には、新たに植樹する樹木は含まれております。
公園まちづくり制度では、公園計画区域から外れた民有地も含め、既存の公園計画区域と一体となった、より質の高い公園的空間を整備することを目的としており、既存の樹木も生かしながら、新たに樹木を植樹し、緑を増やすこととしております。
この制度を活用し、公園計画区域から外す区域における緑地等につきましては、保全する樹木も含め、地区全体として量、質ともに、より良好な緑空間としてまいります。
なお、委員からダブルカウントではないかというご指摘もございましたが、公園まちづくり制度や再開発等促進区の運用に当たりまして、緑地の面積や樹木の本数など、何か二重に計上しているということはございません。
○原田委員
しかしながら、一番最初に部長答弁で、公園計画区域から外す区域における緑地等には、伐採後に新たに植樹する木は含まれていると、自ら答えているじゃありませんか。
いいですか。都民に対してこの計画は、伐採をした木の代わりに、伐採をした木を上回る木を植えますと約束しているんです。もう一つは、公園区域を一部除外してしまうんで、その部分はちゃんと緑地等を今まで以上につくるから勘弁してくださいといっているわけですよ。
ところが、この緑地等を設置しますといっている地域と、伐採をする代わりに新たに植えますという木の地域が、面積が、一緒くたになっていると。おかしな話なわけですね。これダブルカウントといわずに何というのかと。
ごまかすにも程があると思うんです。しかも、まだひどいごまかしがあります。秩父宮ラグビー場の周りは、現在、周囲を歩けないわけですが、これが北の方に移動して新ラグビー場になると周囲を歩けるようになるんだと。そうすると、未供用だった土地が供用になるので、その新ラグビー場の周りを歩ける歩道も緑地等に含まれるんだという計算になっているわけです。ただ歩けるようになったから、それがなぜか緑地等に含まれると。
さらには、これ深刻ですよ。もともとあった建国記念文庫の豊かな重層な、重厚な森ですけれども、今回、新ラグビー場棟の建設で半分以上伐採されます。何と、残った森が新しい緑地等に数えられているんです。面積に加えられているんですよ。これ、どういうことなんでしょうか。
都市計画公園区域を外す代わりに、その外した面積の六〇％は緑地等にしますといっていたんですけれども、その六〇％の敷地の中に、半分に削られてしまった森の面積がなぜか含まれていると。もうしっちゃかめっちゃかですよ、この制度。
もう一度いいますけど、都市計画公園区域が外された代わりに設置すると事業者が約束していた緑地等が、緑地の増進につながっていない歩道や、それに連なるエレベーターや階段まで含まれて、樹木の伐採の代わりに植えた木々もその六〇％に数えられてしまい、むしろ減らされた森が新緑地としてカウントされているというわけです。これを全部緑色に塗って、私たち議員や都民に計画後緑は増えますよというふうに見せてきたんですよ、皆さん。本当にこういうごまかしがいつまで続くのかと、都民は黙っていないということを改めて私から訴えさせていただきたいと思います。
建材生産過程でのCO２排出削減は重要
さて、この開発で四万七千トンのCO2が排出されることを代表質問で指摘しましたが、同時に、建築に関わるCO2の排出も深刻であるということを予特で指摘をしました。このときは質問にしませんでしたのでここでお聞きします。
開発における建材生産で発生するCO2は、開発後の年間排出の十数年分に匹敵すると指摘する研究者もいますが、超高層ビルの建材生産に関わる大規模なCO2排出について東京都は認識しているのか伺います。
○小野都市づくり政策部長
まず先ほどのご質問の中で、多分、委員おっしゃりたいのが、実質的な緑の充実強化につながっていないのではないかというご疑問があるということだと思いますけれども、公園まちづくり計画の区域に対する緑の割合とか、地区全体における樹木、まあ、高さ三メートル以上の本数ですけれども、確認することにしておりまして、現時点の民間事業者からの提案でも、緑の割合、樹木の本数も増える計画になっております。
いずれにしましても、今後、具体的な設計が進む中で樹木の調査も行ってまいりますので、民間事業者における緑の充実強化につきましては、しっかり確認をしてまいります。
また、ただいまのご質問でございますが、環境負荷を低減し、東京が持続的な発展を続けていくためにも、長期的な観点から東京全体の市街地の再構築を進めていく必要がございます。
特に、民間による優良な都市開発では、高効率な設備機器や地域冷暖房システムの導入、再生可能エネルギーの積極的な活用、質の高い緑空間の拡充などに加え、建材生産過程や建設段階でのCO2排出量の削減に取り組むなど、多面的、多角的な観点から先導的に脱炭素化を図っていくことが重要だと認識しております。
○原田委員
悔し紛れに緑の割合は増えるんだといいましたけど、何度もいいますが、その緑の割合の中には、樹齢百年の大木が切り落とされた後に、そこら辺の植え込みとか花壇みたいなもの、ホテルの屋上の植栽、そんなものがほとんどということですよ。ついでにいえば、これ何割になるのかな、かなりの規模で歩道が入っているわけですよ。これ何で緑地等なんですか。これはさっき指摘したとおりです。これをどんなに部長が強弁しても言い訳にならないと思います。
ただ、建材生産に関わるCO2の排出については初の答弁がありました。これまで、建材生産に関わるCO2、建設時のCO2排出、あるいは解体におけるCO2の排出など、私は何度か指摘をしてきました。今回初めて建材生産過程等のCO2排出削減の取組は重要という答弁が出てまいりましたことは重要です。
都市整備局は、今後、開発に関わって、建設に関わるCO2の排出についても事業者に報告を求めるべきと指摘しておきます。
これまでは、二百メートル、三百メートルのビルを建てても、その建材は全部東京都の外でコンクリートも鉄骨もつくられているので把握する必要はありませんと、把握を拒否してきたわけですよね。ただし、今日の答弁は非常に重要でした。削減をしなきゃいけないし、把握もできればしていきたいみたいなような答弁だったと思います。
また、建材生産過程でのCO2排出削減ということもおっしゃられまして、これはすごいなと。具体的にどのような取組になるのか聞きたいし、逆に疑問です。
そもそも新築ビルを抜本的に規制することしか、私はないと思うんですよね。海外で、この東京ほど新築ビルに携わることはなかなかないらしいですよ。東京の場合は、ビルを建てるといったら新築ビルばっかりなわけですよ。でも、向こうに行ったらやっぱり既存のビルをどうやって建て直すかという仕事が建築関係の人たちにはたくさん来るそうなんですよね。やっぱり改めて、そういったまちづくりの在り方そのものも問われるのかなというふうに思っています。
三井不動産は容積移転の対価に保留床処分金をあてる
さて、今回の計画では、三井不動産の複合棟A、百八十五メートルビル、伊藤忠の百九十メートルビルは、神宮外苑内の敷地から容積移転を受けることが明らかとなっています。このことを私が聞くまでちゃんと説明していないというところからして、この計画や事業者は不誠実極まりないなと思うわけなんですけれども、そこでお聞きします。
二百メートルに近い超高層ビル二棟は、都市計画公園内の明治神宮の敷地や、元は国有地である日本スポーツ振興センター、秩父宮ラグビー場から容積移転を受けることが分かっております。空中権の移転だと思いますが、その際、三井不動産や伊藤忠商事は容積配分の対価として何をどれだけ支払うのか。
○小野都市づくり政策部長
本計画では、地区計画により、容積の適正配分が行われますが、関係地権者間での売買契約は行われないと聞いております。
当地区では、関係地権者が共同で都市再開発法に基づき市街地再開発事業を実施する予定としており、当事業での建て替え費用や広場などの整備費に充当される保留床処分金の一部が容積配分の対価相当に当たると聞いております。
その保留床の取得者や価格につきましては、都市再開発法に基づく市街地再開発事業の手順どおり、今後、都市計画決定された後、事業化の検討の中で関係地権者により決められたものと聞いております。
○原田委員
これは初答弁になりますが、極めて複雑ですよね。今の答弁からすると、超高層ビル二棟は三井不動産や伊藤忠がそれぞれ建てるのではなくて、まずこの地区計画の事業者である四者みんなで建てるんだと。そして、容積率移転で超高層化した二棟のビルの保留床、単純にいえば余ったスペースを三井不動産や伊藤忠が受け取り、その保留床処分金が新神宮球場や新ラグビー場の整備費等に充てられる計画になっているんだと。
結局のところ、三井不動産と伊藤忠は容積率を、事実上ですけれども、購入することになるわけなんですね。それを、売買契約はないといった後、すごい難しい答弁で部長は語り切っていただいたわけです。都市計画公園の区域内の容積が売買される前代未聞の計画となるわけです。
都市計画公園区域への再開発等促進区の設定は恣意的・脱法的手法
ここから少し難しい話になりますが、この計画の柱ともいえる超高層ビル二棟はどうやって建てられることになるのか、その辺を確認していきたいと思います。
神宮外苑で行われる再開発は、再開発等促進区を定める地区計画という制度で進められます。専門家からは、この時点で何っとなるんだそうです。
国土交通省の都市計画運用指針というものがあります。これは、地方自治法第二百四十五条の四という法律で国の大臣は自治体が行う事務等に対して技術的な助言や事務等の適正な処理をさせるために、情報提供とかいろいろしなければならないことになっておりまして、都市計画をする上で国から示されたもの、これが都市計画運用指針です。恐らく都も、都市計画法を運用するに当たっては、日常的にこの都市計画運用指針を指針としているものと思います。
なお、地方自治法逐条解説では、国が地方公共団体に行う技術的な助言とは、恣意的と取られるような判断を含まない、客観的に妥当性のある行為または措置を実施するよう促すものとされています。
では、都市計画公園に再開発等促進区を定める地区計画を適用することについて、都市計画運用指針における根拠は何か。
○小野都市づくり政策部長
少し技術的なご説明になりますので、ご容赦願いますが、都市計画運用指針によれば、再開発等促進区を定める地区計画の目的は、まとまった低未利用地などにおける土地利用転換を円滑に推進するため、都市の良好な資産の形成に資するプロジェクト等を誘導することにより、都市環境の整備、改善などに寄与しつつ、土地の高度利用と都市機能の増進を図ることとなっております。
再開発等促進区を定める地区計画は、都市計画公園区域における適用が認められており、センター・コア・エリアにおいて長期未供用の区域がある都市計画公園、緑地を含む区域を対象として、公園まちづくり制度を活用することにより、民間都市開発の機運を捉え、再開発等促進区を定める地区計画の提案を民間から受け、まちづくりと公園整備を両立させながら、地域の防災性の向上や緑豊かな都市空間の形成など、公園機能の効果的な発現が可能となるものでございます。
○原田委員
なるほど、都市環境の整備、改善などに寄与しつつ、土地の高度利用と都市機能の増進を図るために、再開発等促進区を定める地区計画を適用した方がいいと思ったということなんですね。
確かに、都市計画運用指針には、地区計画の区域内において、公共施設の整備を図りつつ、高容積の土地利用転換プロジェクトを誘導することにより、土地の高度利用と都市機能の増進を図る場合には、必要に応じ再開発等促進区の活用を図ることが望ましいと書いてあります。
しかし、この都市計画運用指針には、先ほど部長が答弁された都市環境の整備、改善などに寄与しつつ、土地の高度利用と都市機能の増進を図ると書いてある文章に続いて、運用指針にはこう書いてあるわけですよね。再開発等促進区を指定することが考えられるケースの例示、五つ。一、工場や倉庫などの跡地、二、埋立地、三、住居専用地域内の農地や低未利用地を住宅市街地に転換する場合、四、老朽化した住宅団地、五、木密地域。
神宮外苑のような都市計画公園は、再開発等促進区を指定することが考えられるケースのどこにも見当たりません。要するに、神宮外苑再開発は、地方自治法、先ほど紹介しました逐条解説が戒めていた恣意的な判断によって、都市計画法の運用について国も想定しないような、いわば脱法的なやり方で進められたんじゃありませんか。
また、再開発等促進区を定めるその本音は、最終目標が都市環境の整備改善ではなくて、その手段として書かれていたはずの高容積の土地利用転換プロジェクトの誘導、ここにこそ今回神宮外苑に再開発等促進区を定める、その本音があったんじゃないのかと。
そもそも、東京都は既に二〇一一年、今から十一年前、九月、国立競技場整備の際に再開発等促進区を定める地区計画を適用する場合は、国において都市計画運用指針の改定等が必要となり、ハードルが高いと述べ−−先ほど私が指摘した五つの例示をその理由として、ハードルが高いといった理由として挙げているんです。十一年前にその議論をやっているわけですよ。上野さん、そこにいたでしょう。このとき、都市計画運用指針は実際改定されたんですか、その後。
○小野都市づくり政策部長
委員お話しの都市計画運用指針の改定については、ちょっと承知をしておりませんが、先ほど委員から挙げられた五つの事例というのはあくまで事例でございまして、今回お話ししましたセンター・コア・エリアにおきます長期未供用の区域がある都市計画公園、緑地も、土地の合理的利用が進んでない点では、それらの事例と同様な性格を持っているものと理解しております。都市計画上、何ら問題はないと考えております。
○原田委員
私の説明、聞いていました。地方自治法逐条解説では、この例示については技術的な助言なわけですけれども、この運用指針というのは、恣意的と取られるような判断を含まないようにと、客観的に妥当性のある行為または措置を実施するよう促すものとされているわけで、再開発等促進区を適用するような地域のケース五つに、かすりもしないわけですよ、神宮外苑の都市計画公園は。まさに恣意的な判断で、どこにもやっちゃいけないと書いていないからいいんじゃないかみたいなのりでやっているんですけど、法の立てつけは、こうやって様々な段階で皆さんのような人が現れないように、ちゃんと客観性を持って制度を活用しなさいと、立てつけになっているわけですよ。私は、ですから脱法的行為なんじゃないですかといったんです。
都市計画運用指針、国立競技場の際にこの五つの例示があるから、これを国立競技場だとか神宮外苑に再開発等促進区を定める地区計画を適用するのはハードルが高いと述べていたにもかかわらず、その後、結局都市計画運用指針の改定は国において行われず、そのままの状態で皆さんは突き進んでいるわけです。不思議ですよね。十一年前は、これハードル高い、やばいんじゃないかといっていたのに、今突き進んじゃっていると。
しかし、都市計画明治公園一帯に再開発等促進区を設定する地区計画が決定されてしまっています。神宮外苑の再開発というのは、徹頭徹尾、東京都の恣意的な判断によって意図的に法の想定をかいくぐって進められてきた計画だということが明らかになりました。
広場の整備は容積配分の特例の条件
この計画に、東京都再開発等促進区を定める地区計画運用基準に定める容積の適正配分の特例、適用されているんでしょうか。適用されている場合、広場7号、8号、緑地6号は、それぞれ特例の適用に関わってどのような役割を果たし得るのか、ちょっと難しい質問ですけど、お答えください。
○小野都市づくり政策部長
東京都再開発等促進区を定める地区計画運用基準により、地区計画において主要な公共施設や地区施設として位置づける広場などが市街地環境の向上に貢献する優良な計画の場合には、この特例を適用することができるとなっております。
ご指摘の広場7号などは、この特例に該当するものでございます。
○原田委員
いい方を変えますが、容積の適正配分について、つまり今回でいえば神宮外苑内から外苑外に、超高層ビルに容積が移転されたと。この際に特例を適用しているということは、つまり緑地6号、広場7号、8号がないと、容積配分のこの特例、適用できないということですか。
○小野都市づくり政策部長
広場7号、8号及び緑地6号は、主要な公共施設等として位置づけられた、合計約二・六ヘクタールのオープンスペースでございまして、より多くの人々が親しめる空間として活用されるとともに、絵画館前広場や南北通路などとも連携し、区域内環境の向上に資する重要な施設であることから、容積の適正配分の特例を適用しているものでございます。
○原田委員
東京都再開発等促進区を定める地区計画運用基準では、主要な公共施設等に位置づけられた広場などの有効性の確保と向上が認められるなどとして、より優良な計画となる場合、容積の適正配分の特例が認められるとしています。
つまり、この広場がないと容積移転は認められないと。しかも、優良な計画となる場合とあるわけですよね。この計画のどこが優良なのかと。樹木伐採、温暖化ガスの排出、さらには、伊藤忠のビル風が今も近隣住民の皆さんにひどい風害を及ぼしていること、有名な話でして、アセスへのパブコメでも多くの方が風害がよりひどくなるんじゃないかとか、危惧する意見が出されています。
伊藤忠は、ビルが建った後に、事後に対応する可能性を否定していません。広場7号などが可能にしたのは、こういう住民を犠牲にする現実なんです。どこが都市環境の整備改善なのかと。
さらに、この広場を設置したことで、都が以前は持っていた恒久サブトラックの設置計画を断念せざるを得なくなった可能性が、先日の私の予算特別委員会の質疑で出てまいりました。
○宮瀬委員長
そろそろ時間ですので、おまとめください。
○原田委員
本日、あとの質問は割愛させていただきますが、本日改めて、緑地の量は増えるという都や事業者のごまかしについて指摘をしました。
改めて、本日の質疑を通して、東京都の指定というものがいかに一部の人たちの利益のために進んできたのか、住民の方を向いてまちづくりが行われていないのか、そのことを指摘し、質問を終わります。