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文書質問趣意書
2010年12月13日
日本共産党 大山とも子
高齢者施設整備の促進と通所事業所での宿泊事業について
夫を介護していた妻が入院することになり、介護されていた夫は認知症もありひとりにしておくわけにいかないので、預ける所を探しましたが、特養ホームも老人保健施設もいっぱい、ショートステイも何カ月も待たなければ利用できません。藁にもすがる思いで、デイサービスの事業所で宿泊もさせるところに入所することになりました。その方はそのデイサービスでの宿泊中に救急搬送された病院で、足のスネに骨がみえるほどの傷があることがわかりましたが、職員は知らない、記録もないということでした。家族からの苦情の申し立てをうけた東京都国民健康保険団体連合会（国保連）は、調査の結果、「清水の郷デイサービス十条」に対し介護保険法の規定にもとづく「指導・助言」を文書で行いました。「指導・助言」の指摘事項は、同事業所には、下肢の傷の有無について記録がなく、事業所としてどのような健康管理等を行っていたのか確認できなかった。いつ誰にどのような説明をして重要事項説明書等の交付を行い、いつ契約に至ったのか確認できなかった。国保連に対し同事業所は、「通所介護計画をいつ誰がどのように作成し交付したのかなどについては不明」と回答した。など、重大な内容でした。通常なら郵送する「指導・助言」の指摘事項ですが、国保連はわざわざ東京都を訪れ、説明しています。
Ｑ１ 私たちが訪問した「清水の郷デイサービス十条」では、１０畳ほどの部屋に男女混合で多い時には６人、布団やベッドやソファーで宿泊していることがわかりました。プライバシーも何もないなかで、２年以上宿泊している方もいました。
デイサービスで宿泊させるところはここだけではありません。私たち都議団は、主にはチェーン展開している事業所を訪問しました。どこも民家を小規模デイサービスとして使用し、１０人程度の利用者が、１０〜１２畳程度の居間で昼間はデイサービスで過ごし、その同じ部屋でソファーベッドや簡易ベッドを使って、やはり男女混合で宿泊していました。四六時中人と一緒で、プライバシーも何もない中で過ごすので、利用者はストレスがたまると話してくれた管理者もいました。高齢者がこのようなところで暮らさざるを得ないことを、どう認識していますか。
A1 通所介護事業所等における自主事業での宿泊サービスについて、介護保険法に定めはありませんが、同法第1条にあるとおり、高齢者の尊厳を尊重する必要があると認識しています。 そのため、都は、平成21年に区市町村に対して、「宿泊が常態化している場合には、当該高齢者に対する介護サービス提供のあり方として、現在受けているサービスが適当か否かをあらためて検討することが必要であり、当該サービス提供の実態が、居宅サービスの理念に沿っているものかどうか十分に確認いただき、適宜、適正なサービス提供がはかられるよう指導を行われたい」とする通知を発出しています。また、適切なケアマネジメントの観点からの対応と安全管理対策についても助言しています。
私たちは、１９５２か所のデイサービス事業所すべてに、自主事業での宿泊に関してアンケートを実施しました。反響は大きく、返信してくれたのは５２６事業所に上ります。２１２事業所からの返信には、様々な意見が書き込まれ、関心の高さがうかがわれます。宿泊を行っている３７事業所からも返信があり、この調査とインターネットなどで確認できた数を合わせると都内で少なくても１４０カ所以上の通所事業所で宿泊を実施していることがわかりました。
Ｑ２ 通所介護事業所での宿泊事業がひろがっている背景には、都内４万３千人をこえている特別養護老人ホーム待機者、予約がとれない、緊急時に利用できないショートステイなどの、深刻な実態があります。多くの要介護高齢者と家族が困り果て、通所介護事業所の宿泊事業にたよらざるをえないのです。
問題の根本的打開のためには、特別養護老人ホームや認知症高齢者グループホーム、ショートステイなどの大幅増設を緊急にすすめることが必要だと考えますが、都の認識はどうですか。
A2 特別養護老人ホームや認知症高齢者グループホーム等については、都独自に様々な支援策を講じ、東京都高齢者保健福祉計画等に基づいて、整備を着実に進めています。 特別養護老人ホームについては、平成20年度から高齢者人口に対して整備状況が十分でない地域の補助単価を、最高1.5倍に加算しています。 認知症高齢者グループホームについては、平成20年度から、事業者の参入を更に促進するため、民間企業や土地所有者に対する補助額を増額し、また、高齢者人口に対して整備状況が十分でない地域の補助単価を1.5倍に加算しています。 ショートステイについては、特別養護老人ホームの整備に当たり定員の1割以上の併設を義務付け、補助を行っており、今年度からは、整備費補助の対象を、単独で整備する場合や有料老人ホームなどに併設する場合にも拡大しています。
Ｑ３ 特別養護老人ホームの待機者を早期に解消するため、用地費助成再開などにより、大幅増設をすすめることが必要です。また、個室利用料助成の実施や従来型の多床室整備も促進するなど、特別養護老人ホームの利用料の負担軽減も求められています。
A3 特別養護老人ホームの用地取得費助成については、国の規制緩和により、民有地の貸付けや定期借地権制度の活用による整備が可能となるとともに、用地取得費に対する融資制度が充実されるなど、状況が大きく変化したことから、平成20年度着工分をもって終了したものであり、復活することは考えていません。 また、特別養護老人ホームの個室利用料助成の実施や従来型の多床室整備の促進については、国に対し、低所得者もユニット型特別養護老人ホームを低廉な居住費負担で利用できる仕組みを構築するよう、既に緊急提言を行っています。加えて、今年度から、高齢者の多様なニーズへの対応や低所得者の負担軽減等のため、新設の場合にもプライバシーへの配慮等を条件に、多床室が施設定員の3割以内であれば、整備費補助を行っています。 さらに、特別養護老人ホームの利用料の負担軽減については、国制度を都独自に拡大して既に実施しており、新たな負担軽減策を行う考えはありません。
Ｑ４ ショートステイを宿泊サービスの中心にすえ、整備を促進し、予約がとれない、緊急時に対応できないような事態を早期に打開することが必要です。通所介護事業所での宿泊は、ショートステイを併設した通所介護事業所の整備を基本にすべきです。
A4 ショートステイについては、特別養護老人ホームの整備に当たり定員の1割以上の併設を義務付け、補助を行っています。さらに、今年度からは、整備を一層促進するため、整備費補助の対象を、単独で整備する揚合や有料老人ホームや通所介護事業所などに併設する場合にも拡大しています。
Ｑ５ また、認知症グループホームの整備を促進するとともに、低料金で入れるよう、利用料や家賃への助成の実施が求められています。ショートステイを併設したグループホームの整備も重要です。
A5 認知症高齢者グループホームについては、高齢者人口に対して整備状況が十分でない地域の補助単価を1.5倍に加算するなど、整備の促進に努めています。 ショートステイについては、特別養護老人ホームの整備に当たり定員の1割以上の併設を義務付け、補助を行ってきました。今年度からは、整備費補助の対象を、単独で整備する場合や有料老人ホームなどに併設する場合にも拡大しています。 なお、認知症高齢者グループホームの利用料や家賃への助成については、介護保険制度の制度設計を担う国において検討されるべきものです。
Ｑ６ 都が実施した小規模多機能施設の実態調査（２００８年６月発表）で、運営費の支援等がないと整備がひろがらないことが明らかになっているのに、必要な対策がとられていません。都内で小規模多機能施設の運営がなりたつよう、都として財政支援し、整備を促進する必要があります。また１泊４千円〜６千円もかかる小規模多機能施設の利用料助成の実施も求められています。
A6 地域密着型サービスである小規模多機能型居宅介護事業所は、地域の実情に応じて、区市町村が独自に高い介護報酬の設定が行える仕組みとなっています。 また、平成21年度の介護報酬改定により、事業開始後一定の期間は、登録者数が定員の8割に満たない事業所に対し、介護報酬を加算する制度が創設されました。 このように、小規模多機能型居宅介護事業所に対する介護報酬については、安定した運営を確保するための一定の措置が講じられており、都独自の運営費補助は考えていません。 また、都は、国制度である社会福祉法人等による利用者負担額軽減の仕組みをもとに、都独自に事業主体を拡大しており、新たな負担軽減策を行う考えはありません。
Ｑ７ ２４時間の訪問看護・介護の整備や、通所介護（デイサービス）の時間延長をすすめるなど、在宅ケアへの支援を抜本的に強化することも重要です。
以上の点について答弁願います。
A7 都は、平成21年度から認知症対応型通所介護事業所において、早朝と夜間の利用時間の延長及び宿泊サービスを提供するモデル事業を実施しており、これを踏まえ、認知症対応型通所介護の延長デイサービスと宿泊サービスの提供が実施できるよう、既に国に緊急提言しています。 なお、24時間訪問看護i・介護について、国の社会保障審議会介護保険部会は、平成22年11月30日に出された、介護保険制度の見直しに関する意見の中で、訪問介護と訪問看護の連携により、定期的な巡回訪問に加え、利用者からの通報に応じて必要な対応を行う「24時間対応の定期巡回・随時対応サービス」を新たに創設すべきとしています。
厚生労働省が「地域密着型（介護予防）サービスの実施に関するＱ＆Ａ」で、都道府県や区市町村が宿泊事業の内容を十分確認し、指導するよう求めているにもかかわらず、東京都は、実施している事業所の数も、実施内容も把握していません。しかも１０月２８日の厚生委員会で福祉保健局は、事業者への調査・指導は保険者（区市町村）の役割だとし、都として調査も指導もする考えがないことを表明しています。通所介護事業所の事業者指定は、東京都の権限です。東京都が開設申請の審査を行い、都知事が指定通知書を発行しています。事業者指定権者としての東京都の責任が問われています。
通所事業へのアンケート結果の内容については、すでに発表しましたが、多く寄せられたのは、安全確保や職員体制など、宿泊事業への疑問や心配の声が一番多く寄せられました。はっきり宿泊付きデイサービスに反対の立場を表明した意見が１０件ありました。十分な検討や議論を求めるもの、施設や職員などについての基準の整備などを求める意見、「家族の介護負担軽減」など宿泊事業を評価する意見、実施を希望する意見などです。同時に、事故の心配やプライバシーがないこと、「利益」に着目して始める所への危惧など、実施されている宿泊事業への不安の声も多く出されました。
実施している事業所からも率直な意見が寄せられました。チェーン展開しているところからもニーズが高いから実施しているが、「経営的に厳しい」「経営的には成り立たない」「事故等の危険性を検討すべき」、夜勤がひとりのため「医療的問題があった場合、困る。」など、切実です。同時に、経済的問題がデイサービスでの宿泊希望を増やしている実態もありました。２年を超える長期滞在者をはじめ数カ月の滞在者も宿泊費が安くなるほど増えます。
私たちは、全国の道府県がデイサービスでの宿泊事業についてどのように対応しているかについても調査し、全道府県から回答を得ました。通所事業所の宿泊事業について、７県が独自の基準をもっていました。事業所数や実施内容等の実態について２県は実態を把握しており、１５県は一部把握していました。１３県は「都道府県も立ち入り検査をする必要がある」と回答し、「保険者が対応すればよい」のみを選んだ県はひとつもありませんでした。
厚労省もデイサービスでの宿泊について、ただちに否定されるものではないが、宿泊が常態化しているような場合には、都道府県、市区町村で居宅サービスの理念に沿っているか十分に確認し、適宜、適正なサービスがはかられるよう、指導を行ってほしいと述べています。
東京都は、宿泊事業を行っている通所事業者の数も実施内容も把握しておらず、サービス内容に問題があれば保険者が指導・是正すべきと厚生委員会で答弁していますが、他県と比べても東京都の姿勢はあまりにも無責任と言わざるを得ません。
Ｑ８ 国の「Ｑ＆Ａ」では、「デイサービス事業所に宿泊することが常態化している場合には、当該高齢者に対する介護サービス提供のあり方として、現在受けているサービスが適当か否かをあらためて検討することが必要である」「そのような場合には、都道府県・市（区）町村におかれては、当該サービス提供の実態が、居宅サービスの理念に沿っているものかどうか、十分に確認いただき、適宜、適正なサービス提供がはかられるよう指導を行われたい」としています。
少なくとも、この国の「Ｑ＆Ａ」にそった実態把握を緊急に行うことが必要です。
通所事業所を指定しているのは東京都なのですから、指定権者の責任を果たすべきです。都として通所介護事業所で実施されている宿泊事業の実態調査をただちにおこない、実施施設数や実施内容等を把握することが第一にやらなければならない仕事ですが、どうですか。
A8 都は、区市町村に対し、宿泊サービスを実施している通所介護事業所について、計画的に運営確認や指導及び監査を行うとともに、自主事業での宿泊サービスについても把握に努めるよう助言しており、必要に応じて現地に同行しています。 なお、区市町村が行う指導及び監査に対して、実地指導の手引を作成するなどの技術的な支援を行っています。
Ｑ９ 実態調査、緊急点検の結果、問題があれば、保険者（区市町村）とも連携して、指導、是正すべきは当然です。
A9 都は、区市町村に対し、宿泊サービスを実施している通所介護事業所について、計画的に運営確認や指導及び監査を行うとともに、自主事業での宿泊サービスについても把握に努めるよう助言しており、必要に応じて現地に同行しています。 なお、区市町村が行う指導及び監査に対して、実地指導の手引を作成するなどの技術的な支援を行っています。
Ｑ１０ 職員の勤務実態についても把握して、労働基準監督署とも連携し、労働基準法等にそった働き方になるよう徹底することも必要です。
私たちが実施した全道府県調査の結果、明らかになったように、兵庫県をはじめ７県が、すでに独自基準をつくっています。
連泊の制限や、プライバシーの確保、防火・防災対策、職員体制、施設面積などについて、都独自の基準・ガイドラインを定めることは、現状を改善するうえでは欠かすことができません。
A10 通所介護事業所については、「指定居宅サービス等の事業の人員、設備及び運営に関する基準(平成11年3月31日付厚生省令第37号)」第7章において、従業者の員数、設備及び備品等、非常災害対策などの基準が定められています。 通所介護事業所で実施する宿泊サービスについては、介護保険法に定めがありませんが、都は区市町村に対し、計画的に運営確認や指導及び監査を行うとともに、自主事業での宿泊サービスについても把握に努めるよう助言しており、必要に応じて現地に同行しています。
Ｑ１１ 国の「Ｑ＆Ａ」にとどまらず、利用者が安心して安全に利用できるよう、また職員の加重負担にならないよう、都独自の基準・ガイドラインを定めることが必要です。施設面や運営面で最低の基準を定めることは基本です。プライバシーの確保、施設面積、防火・防災対策、職員体制、連泊の禁止など、都独自の基準・ガイドラインを定めることを求めます。
A11 通所介護事業所については、「指定居宅サービス等の事業の人員、設備及び運営に関する基準(平成11年3月31日付厚生省令第37号)」第7章において、従業者の員数、設備及び備品等、非常災害対策などの基準が定められています。 通所介護事業所で実施する宿泊サービスについては、介護保険法に定めがありませんが、都は区市町村に対し、計画的に運営確認や指導及び監査を行うとともに、自主事業での宿泊サービスについても把握に努めるよう助言しており、必要に応じて現地に同行しています。
Ｑ１２ また、都として継続的に実態を把握し必要な対応ができるよう、通所介護事業所で自主事業として宿泊事業を実施する場合は、東京都に届け出る制度を実施する必要があります。新規開設する事業者の場合、事業者指定の申請時に届け出てもらうようにすれば、難しいことではありません。
A12 通所介護事業所の開設に当たっては、介護保険法施行規則第119条により、事業所の名称及び所在地等を記載した申請書、定款、事業所の平面図及び設備の概要、運営規定、利用者からの苦情を処理するために講ずる措置の概要、当該申請に係る資産の状況、誓約書、役員名簿等を都道府県知事に提出することと定められています。 通所介護事業所で実施する宿泊サービスについては、介護保険法に定めがありませんが、都は区市町村に対し、計画的に運営確認や指導及び監査を行うとともに、自主事業での宿泊サービスについても把握に努めるよう助言しています。
Ｑ１３ 私たちが実施した全事業所アンケートにも、多様な意見がよせられました。事業者の現場の声を大事にするとともに、介護保険の保険者（区市町村）や都民も参加した検討会を設置し、規制と誘導の両面から、通所介護事業所での宿泊事業への対応策を検討し、具体化をはかることが必要です。事業者・保険者・都民参加の「通所介護事業所での宿泊事業のあり方検討会（仮称）」を設置し、規制と誘導の両面から対応策を検討することを求めます。
A13 都は、平成20年度から事業者や区市町村、都民等で構成される「東京の地域ケアを推進する会議」を設置し、認知症高齢者の在宅生活を支援するための様々な方策について検討しています。平成21年度には、この会議の意見を踏まえ、認知症対応型通所介護事業所においてスプリンクラーの設置など安全管理対策を講『じた上で、早朝と夜間の利用時間の延長及び宿泊サービスを提供するモデル事業を開始しています。 また、平成22年9月には、この事業の利用状況等の検証を踏まえ、認知症対応型通所介護の延長デイサービスと宿泊サービスの提供が実施できるよう、国に緊急提言しています。
以上述べてきたように、高齢者が安心して暮らせるような事態にはなっていません。現行の介護保険のもとで、こんな状態に高齢者を追い込んでいるのに、政府はさらに介護保険を改悪しようとしています。要支援者を介護保険サービスの対象から外す、年間所得２００万円以上の人の利用料を２割に倍増、施設の居住費を軽減する給付の支給要件に資産や家族の負担能力を追加、施設の相部屋の居住費を月５０００円値上げ、ケアプランを有料化（要介護者は月１０００円、要支援者は月５００円）など、とんでもない改悪です。
Ｑ１４ 知事は、介護保険について高齢者やその家族、事業者の実態により即した制度・サービスになるよう要求してまいります。などと所信表明で述べていますが、今、知事が介護保険に関して国にものをいうなら、改悪はやめ、必要とするすべての方々にサービスを提供できるよう、圧倒的に国庫を投入するよう求めることです。
A14 介護保険法第5条は、国の役割として、介護保険事業の運営が健全かつ円滑に行われるよう、サービス提供体制の確保に関する施策等の措置を講じなければならないと定めています。 公費負担のあり方については、世代間の負担の公平性や負担と給付のバランスなどを考慮し、将来にわたって持続可能な制度となるよう、国の責任において検討すべきと考えます。
Ｑ１５ 介護人材の確保も重要です。介護福祉士の養成校は民間任せになっているため、つぎつぎ養成から手を引いています。介護職が生活でき生きがいをもって仕事ができるよう、介護関係で働く方々の給与アップをはじめ圧倒的に待遇改善を行うことです。国に要望するとともに、都としても人件費補助を実施することを求めます。
A15 介護保険事業が安定的に運営できるための望ましい介護報酬の設定は、国の責任で行うべきものです。 都は、国に対し、介護報酬を大都市の実態に合わせて抜本的に見直すことを緊急提言しており、独自に人件費補助を行う考えはありません。
以上